2018年7月，國務院印發(fā)《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號），明確了“兩類公司”的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式以及監(jiān)督與約束機制等。當前，該文件出臺已近一年，中央企業(yè)“兩類公司”試點已經擴容至21家。地方“兩類公司”也已經超過100家，并成功在“試體制、試機制、試模式”等方面進行了多方面的探索與實踐，其中，以上海、廣東、浙江、山東等地為代表的“兩類公司”試點先行地區(qū)已經取得了良好的效果，正在成為推進地方國資國企深化改革的生力軍。
2019年4月，國務院印發(fā)《改革國有資本授權經營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號），進一步強調了“兩類公司”的功能和定位，并對通過“兩類公司”開展授權放權等方面提出了新要求。可以預見，未來地方“兩類公司”即將迎來加快改組組建、創(chuàng)新發(fā)展的新階段。然而，目前各地在制定實施方案中對兩類平臺公司的認識存在不足，并導致試點對象選擇困難、目標不明確、方案難以落地等問題。因此，有必要對國有資本投資運營公司的設立及實施運作進行分析研究，從而可以更好地推動國資國企健康發(fā)展。
一、“兩類公司”功能定位
根據國發(fā)〔2018〕23號文，國有資本投資、運營公司均為在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司，是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。兩類公司以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產經營活動。國有資本投資、運營公司對所持股企業(yè)行使股東職責，維護股東合法權益，以出資額為限承擔有限責任，按照責權對應原則切實承擔優(yōu)化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國有資產保值增值等責任。
國有資本投資公司、運營公司應各有側重。國有資本投資公司側重于服務國家戰(zhàn)略和產業(yè)升級，投資于實業(yè)，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主；國有資本運營公司則側重于實現國有資本合理流動和保值增值，活躍于資本市場，以財務性持股為主。
二、地方“兩類公司”設立
國發(fā)〔2018〕23號文件規(guī)定，按照國家確定的目標任務和布局領域，國有資本投資、運營公司可采取新設和改組兩種方式設立。其中新設組建是指設立一個全新的企業(yè)作為國有資本投資運營公司，通過劃撥資產等手段，擴充投資、運營公司業(yè)務；改組組建是指選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組成立，但是在具體操作中，改組方式又可以細化為合并改組、吸收改組和直接改組。
從設立方式看，目前地方國有資本投資、運營公司主要通過改組方式成立，如上海國盛、深圳投控、江蘇國信、山東魯信、湖北宏泰等。例如，江蘇省國信集團于2018年6月被江蘇省國資委選定改建為國有資本投資運營公司試點，旗下所屬的酒店資源全部整合注入金陵飯店集團。之所以選擇省國信集團作為試點企業(yè)，是因為其是省屬重點企業(yè)，規(guī)模實力、質量效益均處于省屬企業(yè)前列，同時集團非主業(yè)涉及領域寬泛，業(yè)態(tài)復雜，也是省屬企業(yè)資源配置狀況的一個“縮影”，具有較強的典型示范意義。
而采用新設方式的較少，如山西國有資本投資運營公司等。以山西國投為例，其是省政府出資設立的省屬國有企業(yè)，由省國資委、金控集團劃轉省屬企業(yè)國有股權組成，于2017年7月27日注冊成立，是全省唯一的集多領域于一體的省屬國有資本投資運營平臺。其以國有資本投資、運營及相關業(yè)務為主，具體負責國有股權持有、投資及運營，資產管理及債權債務重組，企業(yè)重組及產業(yè)并購組合等。
總之，在各地方進一步的試點過程中，可選擇本地區(qū)那些定位明確、市場化和專業(yè)化程度較高的國有企業(yè)率先改組成為平臺公司，為本地區(qū)“兩類公司”改革積累成功經驗。在一些國企歷史負擔較重的地方，也可考慮直接新設成立國有資本投資運營公司。而對于改組組建投資、運營公司企業(yè)的條件，我們認為出資人機構應從企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、資產負債率、資產質量、盈利能力、董事會建設等多方指標考察這家企業(yè)是否適合被改組組建為國有資本投資、運營公司。
而地方產業(yè)投資控股集團，我們認為不能天然成為國有資本投資運營公司，因為這類企業(yè)通常是從事具體的生產經營活動，這與“兩類公司”的功能相悖。若強行將其設立為國有資本投資、運營公司，除非剝離其生產經營功能，否則其生產經營功能和投資運營功能將混為一體，而由此設立的地方“兩類公司”則存在體制方面的不健全，也不利于其在地方國資國企改革中發(fā)揮出應有的作用。
1.功能定位概述
因為“兩類公司”在功能定位上具有一定的重合性，以及地方國資的體量及運作特征不盡相同，因此在實踐中地方“兩類公司”通常有兩種功能定位：功能復合型和功能分類型。
功能復合型，即設立將投資業(yè)務和運營業(yè)務實行一體化運作的國有資本投資運營公司。
功能分類型，即將國有資本投資、運營公司分開設立。
就現狀而言，目前由于各地區(qū)國資規(guī)模體量、發(fā)展階段有所不同，導致地方國有資本投資、運營公司的數量、功能定位稍有差異。其中，在國資規(guī)模體量較大、市場化程度較高的區(qū)域，更為強調分工與專業(yè)化，將國有資本投資、運營公司分開進行試點，如山東、上海、重慶、廣東等地均分類成立多個國有資本投資公司、國有資本運營公司。而在國資規(guī)模體量較小的區(qū)域，試點企業(yè)數量較少，有的對于投資業(yè)務和運營業(yè)務尚未完全分開，而是實行一體化運作，例如四川發(fā)展控股公司、鎮(zhèn)江國投公司等。
2.功能復合型
功能復合型即將國有資本投資、運營功能復合一體運作。例如省級層面，山東省國資委自2015年起啟動了國有資本投資運營公司改建組建工作，先后分三批改建新建了13戶，數量居全國首位。其中，山東國投為全省唯一一家國有資本運營公司，其他改組的包括魯信、國投,高速、兗礦、山能、華魯等12戶則均為在原實體產業(yè)集團的基礎上改組為投資與運營復合型平臺。到目前為止，山東國有資本投資運營公司資產總額已占全部省屬企業(yè)的90%左右。再如四川發(fā)展控股公司，其是四川省人民政府出資設立的國有獨資企業(yè)，四川省明確將其定位為以國有資本運營為基礎，以金融服務為重點，打造金融控股、產業(yè)投資引領和企業(yè)改革發(fā)展三位一體的國有資本運營平臺，服務于四川經濟社會發(fā)展。
地市級層面，例如泰安市在原產業(yè)集團的基礎上改建四家市屬集投資、運營于一體的國有資本投資運營公司——國泰民安投資集團、金融控股集團、泰山旅游集團、泰山國信科技發(fā)展集團。
然而，值得注意的是，這種功能復合型國有資本投資運營公司的設立也存在著諸多問題，這尤其表現在部分省市國有資本投資運營平臺的功能定位并不清晰。在組建環(huán)節(jié)上，部分省市的國有資本運營公司是由一些偏產業(yè)經營的集團公司改組而來的，其資本運營功能通常較弱，達不到國有資本運營公司的要求。其次，在運營環(huán)節(jié)上，很多國有資本運營公司除資本運營以外，往往還涉足產業(yè)經營、產業(yè)投資，各種功能交叉在一起，經營、運營、投資混雜，定位混亂。
3.功能分類型
功能分類型即將國有資本投資與國有資本運營通過兩個平臺分開運作。例如，重慶市根據現有集團公司改組為主、新設為輔的原則，分類搭建“3+3+1”國有資本投資運營平臺整體框架，即：3家國有資本投資公司（以產業(yè)投資為主）、3家國有資本運營公司（以股權投資為主）和1家資產管理公司（以不良資產處置和經營為主），并實行投資和運營分開運作。
總體而言，根據上海、山東、重慶、廣東等國資改革先行地區(qū)的發(fā)展情況表明，市場化程度越高，“兩類公司”經營的專業(yè)性則越強，最終表現也越好。如上海、重慶的“兩類公司”成立較早，市場化、專業(yè)化經營程度高，相應取得的效果更好。因此，我們認為，地方政府在“兩類公司”組建和定位方面，應該堅持差異化戰(zhàn)略。不同地方雖然有不同的國企資源，但總體上應按照投資和運營兩類平臺進行分開發(fā)展定位，兩類公司各司其職。但對于各地方而言，到底哪種模式較為適用，選擇幾家作為試點，更能發(fā)揮更大的效用，則還要看當地的國資規(guī)模及結構。
三、地方“兩類公司”的實施運作
根據國有政策文件，結合國有資本投資、運營公司運作實踐，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，地方“兩類公司”在功能實施運作上主要是打造三類業(yè)務平臺：一是國有資本投資平臺；二是國有資本運作平臺；三是國有股權管理平臺。
國有資本投資、運營公司的產業(yè)投資主要是圍繞服務國家戰(zhàn)略，落實國家產業(yè)政策和重點產業(yè)布局調整的總體要求，來優(yōu)化國有資本的投資方向和領域。
國有資本投資、運營公司開展產業(yè)投資重點主要為投資向“四個方向”集中：
（1）向重要行業(yè)、關鍵領域、重點基礎設施集中；
（2）向前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)集中；
（3）向產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領域集中；
（4）向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。
此外，“兩類公司”在實際進行產業(yè)投資中，應強調以組建基金的方式來規(guī)�；I集資本、放大國有資本功能，為國有企業(yè)結構調整和轉型升級提供融資新渠道和投資新機制。
例如，國家開發(fā)投資公司按照國有資本“更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域”的要求，梳理調整現有業(yè)務結構，重點發(fā)展基礎產業(yè)、前瞻性產業(yè)、金融及服務業(yè)和國際業(yè)務，推動國有資本向“命脈”和“民生”領城集中，提升服務國家戰(zhàn)略的能力。并主要體現出以下兩大特征：一是基礎產業(yè)在調整中發(fā)展。電力公司大力發(fā)展清潔能源，加快開發(fā)海外業(yè)務;煤炭公司向礦產資源開發(fā)企業(yè)轉型，煤炭資產整體劃轉至中煤集團;結合“一帶一路”沿線國家資源優(yōu)勢，加大戰(zhàn)略性稀缺性礦產資源投資力度;立足“長江經濟帶”戰(zhàn)略，加大港口資源整合力度。二是前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)在創(chuàng)新中發(fā)展。打造前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)投資平臺，組建國投創(chuàng)新、國投創(chuàng)業(yè)、國投創(chuàng)合、國投創(chuàng)益、海峽匯富等基金管理公司。先后發(fā)起國投先進制造產業(yè)投資基金、國投科技成果轉化創(chuàng)業(yè)投資基金、國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金和海峽產業(yè)投資基金、貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展基金，積極引導社會資本進入前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)，推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。
再如，鎮(zhèn)江國有投資控股集團于2014年作為鎮(zhèn)江市國有資本運營公司的試點單位，承擔全市國有資本布局和優(yōu)化重組的功能。4年以來，鎮(zhèn)江國投大力實施產融結合戰(zhàn)略，高起點、市場化謀劃產業(yè)投資業(yè)務，目前已經形成了“基金投資”和“股權直投”兩大業(yè)務主線，投資方向定位于戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現代服務業(yè)，實現了鎮(zhèn)江轄市區(qū)基金投資全覆蓋，并參與了多個優(yōu)勢項目的投資和資本運作，取得了國有資本優(yōu)化布局和調整的階段性成果。
國有資本投資、運營公司的資本運作主要是通過資本市場運作實現國有資本的合理流動和優(yōu)化配置，即通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產，實現國有資本形態(tài)轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業(yè)。圍繞“促進國有資本的流動和優(yōu)化配置”，國有資本投資、運營公司實施資本運作的重點包括資產證券化、實施并購重組、設立股權投資基金、市場化增減持。
例如，上海市將建立國資流動平臺并實施市場化運作，作為落實管資本為主要求的一項基礎性改革舉措。以國際集團、國盛集團兩家企業(yè)為主搭建了國資流動平臺，作為部分國有股權的持股主體、國資運營的行主體、部分一般性競爭領域國資退出的主要通道。先后出臺《國有資本運營平臺投資決策委員會工作規(guī)則》等一系列制度規(guī)范，建立了規(guī)范的決策機制和操作流程，為國有資本有序流動提供了保障。截止目前，兩家企業(yè)累計持有股權涉及資產價值總額約800億元。2015年以來，先后通過縱向整合與橫向聯動，實施上港集團與錦江航運重組，發(fā)行以上海建工為標的的國盛可交換公司債，發(fā)布“中證上海國企指數”等重大項目，盤活存量資本近400億元。
再如，重慶渝富集團作為重慶市國有資本運營公司，積極強化其資本運作功能。一方面積極強化股權進退流轉操作，運用有序進退機制推動資本增值，先后實施三峽人壽、渝康公司、重慶聯交所、華龍網等增量股權投資，先后推動京東方、西南證券、金科股份交通銀行等股權通過資本市場實現流轉，通過公開市場掛牌出讓股權方式支持重慶果園港發(fā)展。另一方面積極推動所出資企業(yè)升級發(fā)展，通過資產證券化、收購兼并、戰(zhàn)略合作，先后為重慶汽車金融、重慶金交所等所出資企業(yè)引人戰(zhàn)略投資者實施戰(zhàn)略重組。
在國有資本投資、運營體系下，國有資本投資、運營公司多以全資、控股、參股的形式持有所出資企業(yè)的股權。為實現國有資本保值增值的目標，必然要求國有資本投資、運營公司對所持有公司的股權進行管理，重點是對組合管理、市值管理、參與所出資企業(yè)的治理以及推進所出資企業(yè)公司制改造等方面加強管理。
例如，在新設改組之初，中國誠通總部新設了股權管理部，作為央企劃轉股權接收管理的職能部門，形成規(guī)范的股權劃轉、市值管理、股權運營的工作制度和流程。截至目前，已經接收管理國資委劃轉的中國遠洋、中�？萍�、寶鋼股份、武鋼股份、中國建材、中材節(jié)能、中國能建、桂冠電力等央企上市公司部分股權，并接收了中國旅游集團所屬上市公司華貿物流控制性股權。目前，公司正在籌建股權運作實體平臺，并擬設立國企結構調整指數和締結基金，打造承接股權、運作股權的市場化、專業(yè)化股權流轉平合。
再如，重慶渝富集團也在積極強化其股權價值管理功能。積極運用價值管理機制推動其股權價值提升，截至2017年底，試點以來累計審議所出資企業(yè)議案280個，其中否決議案約50個促進優(yōu)化完善議案約600個。
地方國資試點國有資本投資運營公司的過程，實質上是不斷嘗試和調整的過程。地方國資部門應積極學習和領會國家相關政策，在試點過程中與監(jiān)管機構、外部專業(yè)機構充分溝通和討論。此外，“兩類公司”的設立只是第一步，地方國有資本投資運營公司成立以后，如何處理其與國資監(jiān)管機構之間的關系、如何處理其與所持股企業(yè)之間的關系、如何完善企業(yè)自身架構等都是接下來需要面對和解決的問題，只有這些問題都解決好了，地方“兩類公司”才能更好地服務地方國資國企改革的開展。