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新形勢下地方政府專項債創(chuàng)新應(yīng)用

作者:陳海蔚 張…    文章來源:現(xiàn)代咨詢    更新時間:2019/1/10

摘要:地方政府專項債成為規(guī)范政府融資、化解債務(wù)危機(jī)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要方式,本文首先就專項債券基本概況、發(fā)行情況及后續(xù)發(fā)展趨勢進(jìn)行簡要分析,進(jìn)而剖析在當(dāng)前新形勢下,如何創(chuàng)新應(yīng)用專項債券服務(wù)于政府投融資體系,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,最終就專項債券后續(xù)發(fā)展進(jìn)行再思考,為專項債持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供相關(guān)建議。


關(guān)鍵字:地方政府專項債  自求平衡  創(chuàng)新應(yīng)用

一、地方政府專項債概況


(一)地方政府專項債簡介


在剝離融資平臺政府融資職能和規(guī)范地方政府債務(wù)的背景下,財政部為地方政府債務(wù)融資開辟前門,鼓勵地方政府探索項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債(以下簡稱“項目收益專項債”),為地方政府債務(wù)融資開辟新途徑。


當(dāng)前財政部已成熟推出土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路三類專項債券,地方政府積極在其他公益性領(lǐng)域內(nèi)試點(diǎn)探索,如軌道交通、公立醫(yī)院、高等院校等專項債券。

 

(二)地方政府專項債發(fā)行狀況


1、2018年地方政府專項債發(fā)行情況


截止11月份,全國共完成新增專項債券13207億元,占2018年新增專項債務(wù)限額13500億元的98%,平均利率為3.9%,平均期限為4.6年。根據(jù)wind數(shù)據(jù),2018年新增項目收益專項債10336億元,其中以土地儲備、棚戶區(qū)改造專項債券為主,占比分別為57%與31%。

        2、后續(xù)年份地方政府專項債發(fā)展展望


新增專項債額度自2015年開始,經(jīng)歷了1000億、4000億、8000億、13500億元的增長過程,2018年12月的全國財政工作會議提出2019年將繼續(xù)大幅增加地方政府專項債券,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。


2018年12月,人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度,在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi),提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。目前已下達(dá)新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項債務(wù)限額8100億元,2019年后專項債務(wù)發(fā)行節(jié)奏更加緊湊。


二、新形勢下地方政府專項債的創(chuàng)新應(yīng)用


 (一)政府專項債與城投債券功能互補(bǔ)


城投債在推動中國城市發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮了不可或缺的作用,但在本輪融資平臺強(qiáng)監(jiān)管下,城投債失去了政府信用背書后發(fā)行難度增加,平臺公司難以持續(xù)推動城市發(fā)展。


此背景下地方政府專項債可與城投債形成功能互補(bǔ)作用,以地方政府為發(fā)行主體的專項債發(fā)行難度較低,可直接基于政府信用和項目質(zhì)地以較低成本募集大量資金,與城投債形成良性互補(bǔ),共同推動城市建設(shè)發(fā)展。


專項債券發(fā)行解決部分政府資金缺口,也為平臺公司的業(yè)務(wù)開展帶來機(jī)遇,平臺公司可在土地儲備、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域承接政府項目,與政府形成市場化交易結(jié)算機(jī)制,提升公司經(jīng)營收益能力,為公司市場化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

      (二)政府專項債與PPP的有效銜接


當(dāng)前地方政府現(xiàn)存的融資方式僅有PPP和政府債。在規(guī)范化運(yùn)作和財政承受能力約束下,PPP推進(jìn)面臨一定難度,且期限短、缺乏運(yùn)營內(nèi)容項目不適宜采用PPP運(yùn)作。


一方面,政府專項債可為PPP難以推進(jìn)或不適宜采用PPP的項目募集建設(shè)資金,化解財政資金壓力,推動項目進(jìn)展。另一方面可進(jìn)一步探索政府專項債券與PPP的結(jié)合使用方式,在厘清法律關(guān)系的前提下,嘗試以專項債資金為PPP提供合理資金支持,如專項債作為政府方資本金出資成立項目公司等。

    (三)政府投融資體制增添新動力


政府投融資是指地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)提供資金來源的重要方式。近年來,地方政府通過融資平臺、PPP、購買服務(wù)等模式為城市發(fā)展提供有力資金支出,在政府債務(wù)融資和PPP規(guī)范化的背景下,地方需要開創(chuàng)新型投融資方式滿足城市發(fā)展需求。


政府專項債,尤其項目收益專項債的出現(xiàn)有效的改善政府投融資困境,成為支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量,有效的維持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府專項債為地方政府投融資體制新增強(qiáng)有力的新動力,助力與政府投融資體制完善化。

三、地方政府專項債發(fā)展再思考


(一)募投項目遴選合規(guī)合理


專項債券需優(yōu)先遴選質(zhì)地較優(yōu)、手續(xù)合規(guī)的項目。一方面項目未來可形成較為穩(wěn)定、可觀的政府性基金收入或?qū)m検杖,保障專項債券償債資金來源;另一方面完善環(huán)評、可研批復(fù)、土地證、規(guī)劃許可證等項目審批手續(xù),保障項目合法合規(guī)。合理的遴選標(biāo)準(zhǔn)利于降低債券發(fā)行申請難度,有力規(guī)避債券發(fā)行過程的法律風(fēng)險和債券償還過程中的違約風(fēng)險。


(二)債券資金使用監(jiān)督


專項債券資金使用需嚴(yán)格對應(yīng)項目,債券資金合規(guī)性使用是保障投資者利益的重要前提,財政部門和審計部門需加強(qiáng)債券資金撥付、使用、支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度,既要規(guī)避主管部門、實(shí)施單位出現(xiàn)資金挪用,又要避免債券資金大量閑置,提升資金使用效率。

(三)債券信息持續(xù)披露


除專項債券首次發(fā)行需披露項目概況、項目收益與融資自求平衡方案、法律意見書、專項評價報告等文件外,在債券存續(xù)期內(nèi),地方政府仍需持續(xù)披露債券相關(guān)信息,包括但不限于地方財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、債券資金使用情況、項目建設(shè)進(jìn)度與運(yùn)營情況、項目收益與對應(yīng)形成的資產(chǎn)情況以及其他可能影響專項債券償還能力的重大事項。


(四)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)引入


地方政府在發(fā)行專項債券前期,可積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力以輔助債券發(fā)行,協(xié)助政府完成項目遴選與手續(xù)完善、策劃資金平衡方案、編制債券發(fā)行方案。通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可提高政府公信力,避免政府自說自話,規(guī)避債券發(fā)行存在的部分問題,降低債券潛在風(fēng)險和發(fā)行難度,提高債券募集能力。

 

 

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